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加快推进城乡一体化发展
时间:2013-08-02

 

2009年省上把兰州列入城乡一体化试点市以来,市委、市政府认真贯彻落实党在农村的各项方针政策,坚持“工业反哺农业、城市支持农村”,以破除城乡二元结构为核心,以创新体制机制为关键,以优化配置城乡资源为重点,着力推动规划布局、产业和经济发展、基础设施和生态环境建设、社会保障和公共服务、城乡社会管理的一体化,形成了城乡协调发展、共同进步的良好局面,探索出了一条具有兰州特色的在大城市大农村中加快推进城乡一体化发展的新路子。2011年农民人均纯收入达到5252元,比2008年增长50%,年均增长14.46%;全市城镇化率达到77%,比2008年提高了18个百分点。

一、创新政策机制,在破解二元体制上实现新突破。市委、市政府坚持把体制机制创新作为改革发展的关键环节,通过构建城乡公共服务均等供给机制的制度框架,努力谋求整体推进改革发展的新动力。一是顶层设计。试点之初,市委、市政府研究制定了《兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案》,提出了“围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快”的工作思路,着力在规划布局、产业和经济发展、基础设施和生态环境建设、社会保障和公共服务、城乡社会管理五个方面实现一体化。在此基础上,专门下发了《关于加快推进试点工作体制机制创新的意见》,对推进体制机制创新的目标任务、原则要求和完成时限,都做出了具体的安排部署。二是强力推动。为了加快体制机制的步伐,市委、市政府主要领导多次就加快统筹城乡发展和试点工作情况进行了调研,对推进体制机制创新作出专门批示。采取专项督查、专题调研、专题研讨、完善方案、专家会审、专门汇报、专题汇报、会议决定“八步走”的措施,调动部门的积极性,充分发挥专家的作用,在重点领域进行重点突破,构成了当前全市乡村统筹改革发展的制度体系,增强了改革发展内生动力,为加快全市城乡一体化进程提供了有力的体制机制保证。三是重点突破。相继在户籍、财政、公共服务、社会保障等方面制定出台了100多个配套政策文件,基本形成了有利于城乡统筹发展的政策框架体系。在户籍管理方面,制定出台了《关于建立全市城乡统一的户口登记管理制度的实施意见》,在全市实行城乡统一的户口登记管理制度,从根本上打破城乡分割的二元户籍壁垒。在公共服务方面,制定出台了《关于完善城乡基本统一的社会保障体制的意见》《关于进一步做好失地农民就业培训工作的意见》等政策,在资源配置上着力向农村倾斜,逐步形成城乡社会事业协调发展的格局。在财政投入方面,制定出台了《关于进一步完善财政投入稳定增长机制加快城乡一体化发展的意见》,从根本上调整公共支出政策,使公共财政更宽领域辐射农村。在土地管理使用方面,制定出台了《关于进一步开展农村土地综合整治工作的意见》、《兰州市集体建设用地使用权流转实施办法》等政策,提高土地利用效率,推进集约化、规模化。在金融支农方面,制定出台了《关于完善金融体系建设促进城乡一体化发展的意见》、《兰州市农村妇女小额担保贷款实施意见》等政策,建立了覆盖全市的小额担保贷款服务平台,解决融资难的问题。在产业发展方面,制定出台了《关于发展培育多元支柱产业的意见》、《兰州市发展培育特色农产品深加工产业的实施方案》等政策文件,形成城乡产业互动互促的格局。在扶贫开发方面,制定出台了《兰州市连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作方案》、《关于支持七里河区黄峪乡整乡推进扶贫开发试点意见》等政策文件,提升扶贫开发水平。

二、创新建设模式,在落实试点项目上实现新突破。市委、市政府立足于全市农村发展实际,坚持因村施策、因地制宜、分类指导,按照“先川后山、先近后远、先易后难”的建设思路,实施“小城镇建设、城中村改造、新农村建设和扶贫开发”四位一体推进模式,多形式、多模式、多载体推进城乡一体化试点工作,实现了“抓好一个点、带动一个面、影响一大片”的效果。一是以兰州新区建设为突破口。面对新区大建设期大征地大拆迁的实际,围绕把新区建设成全国“三化”同步示范区的目标定位,发挥新区工业集中度高、吸附能力强的优势,创新政策机制,推进“三化”同步。在新区总体规划中重点突出现代农业示范区、生态保护与林业示范区、核心产业发展区3个主体功能,大力实施路网、供水、供电等公共服务设施建设,实行安置小区建设先行、就业培训先行、落实保障先行,采取人均套内面积40、人均奖励10商业经营场地所有权的“1+1”安置政策和相应保障措施,较好地解决了制约新区大发展和农民大转型问题,新区农民变市民、变产业工人、变职业农民,农村变城市社区,农业变城市服务业、变现代都市农业已逐步成为现实。二是以小城镇建设为重点。按照“双城五带多点”的城镇体系结构,大力实施“拉框架、拓空间、扶产业、活户籍、强基础”五大城镇建设工程,大力推进小城镇基础设施、主导产业、发展环境、公共服务建设,先后规划建设了工业主导型、商贸带动型、工矿依托型、旅游服务型等18个各具特色的小城镇,永登、榆中、皋兰和红古区按照拉框架、拓新区、强基础的思路,先后投入100多亿元,加快推进城市道路、污水处理、市民广场等基础设施建设,县城和中小城镇已经成为联结城乡、统筹发展的重要节点三是以新农村建设为中心任务。按照“先川后山、先近后远、先易后难”的原则,充分发挥政府主导、农民自主、市场助力的作用,把全市731个行政村按照城郊村、川水地区村、浅山地区村、贫困山区进行分类,坚持以地带房、以房带村,因村施策、分类指导,探索形成了20多种不同类型的推进模式,充分发挥了典型的示范和带动作用。4年累计投入67亿元,其中省级投入5100万元,市、县区各级财政投入和整合资金78272万元,撬动市场资金近60亿元,先后实施了39个示范点75个项目建设,共涉及75个乡镇(街道),覆盖102个村,受益人口达到22.6万人。四是以扶贫攻坚开发为主要载体。按照“一体两翼”的扶贫开发部署,把新农村建设与扶贫开发相结合,在247个村实施整村推进,大力实施易地搬迁,在七里河区黄峪乡实施整乡推进扶贫开发试点,改善基础设施条件,培育主导产业,全市城乡一体化发展的整体水平得到全面提高。全市累计建成农村道路6000多公里,行政村通硬化路比例达到89%以上,解决了101万农民安全饮水问题,新建和改造农村住房6.7户、615.1万平方米,农村生产生活条件明显改善,农村面貌发生显著变化。

三、创新推进模式,在解决动力机制上实现新突破。市委、市政府按照出形象、出经验、出亮点的思路目标,注重在内部动力机制上进行探索,边推进、边探索、边总结,确保试点工作任务的完成。一是政府引导、农民自主模式助推新农村建设。牢固确立“政府主导、农民主体、社会主力”的原则,始终让农民参与新农村的建设和管理之中,保证村民在新农村建设中的主人翁地位,充分激发村民的建设热情和持久动力。永登县针对下新沟农民建设新农村的迫切愿望,镇政府规划引导,充分发挥农民群众建设新农村的智慧和力量,探索出了“四民五自”的新模式,发挥了农民主体作用,降低了建设成本,农民群众十分满意。二是“三集中”模式助推城镇化。充分发挥县城和中心镇的节点优势、土地资源优势,合理控制中心城区规模,放开发展县城和小城镇,建成了18个各具特色的小城镇。据不完全统计,2008年到2011年新增小城镇人口8万多人。七里河区八里镇依托城郊区位的优势,在土地上做文章,大力推进“三集中”模式,完成涉及农民住宅改造、道路、桥梁和基础设施建设的7个项目,总投资达69455万元,有效解决了钱从哪里来、产业如何转、农村如何建等制约城乡一体化发展的突出问题。三是“城中村”改造助推城市化。按照“农民变市民、农村变社区、村委会变集体经济董事会”和“宅基地换住房、土地换保障”的思路,2006年开始,先后在61个城中村启动了大规模城中村改造,制定出台了《关于加快实施城中村改造的决定》等“1+9”配套政策文件框架,累计投入近50亿元,推动“有形改造”和“无形改造”,完成了近10万农民身份置换和61个村股份合作制改革,建成村民安置房300万平方米,在城市打造都市新型农村社区,提高城市化水平。

四、创新土地管理,在盘活土地资源上实现新突破。市委、市政府按照土地利用总体规划要求,大做土地文章,以土地破题,最大限度地发挥土地在城乡一体化进程中的桥梁纽带作用,不断破解城乡一体化发展的瓶颈。一是推进土地流转。制定出台了《关于进一步开展农村土地综合整治工作的意见》、《兰州市集体建设用地使用权流转实施办法》等政策文件,在自愿有偿和不改变农业用地性质的前提下,8个县区、61个乡镇及涉农街道、147个行政村建立了土地流转服务网络,以撂荒地为突破口,扶持龙头企业、农机大户、种植大户等组织发展规模化流转,2011年全市土地流转面积达到25万亩,比2008年增加了21万亩,年均增长87%2012上半年达到30万亩,农业的规模化、产业化水平明显提升。二是实行农村宅基地和住房有偿置换。坚持以土地为资源,积极探索“以宅基地换住房,以承包地换保障、换就业”的办法和举措,开展农村宅基地综合整治,积极推动农村居民居住地由农村向城镇集中、由小村向大村集中,促进宅基地空间转移,节约土地,带动土地利用向规模、集约、效益方向发展。七里河区后五泉村通过有效整合,集约出1400多亩土地,通过市场化运作,引进各类资金7000多万元,用于全村经济的滚动发展,发展富民产业,建设新农村。三是实行城乡建设用地增减挂钩。为了满足快速城镇化、工业化对新增土地的需要,坚持把土地整理与新农村建设相结合,通过对荒山荒坡、合并地块等措施实施农用地整理,在耕地不减少、质量有提高和城乡建设用地总量不增加的前提下,按照先减后增、增减平衡的原则,把农村节约下来的建设用地指标,通过有偿转让,调剂到产业集聚区和城镇建设上,既解决了城市建设用地,又解决了新农村建设资金来源。城关区石沟村通过先期整理出1143亩土地用于安置村民后,把过去村上的集体用地、村民宅基地和荒山进行连片开发,整理出土地10000多亩用于城市建设。四是实施移山造地开辟空间。针对建设用地紧张的实际,坚持向山要地、向沟要地,加大土地整理,实施削山造地和填沟平地工程,破解建设用地不足的难题。试点以来,全市共平整开发土地1.7万亩,有力的加快了城乡一体化进程。城关区大洼山村填沟造地630多亩,积极发展仓储物流业,带动农民就业增收。七里河区后五泉村削山造地500多亩,兴建综合农贸市场,发展休闲生态农业。七里河区晏家坪村投入300多万元,平整出土地300亩,目前已吸引18家企业入驻并开工建设。

五、创新融资方式,在解决融资难上实现新突破。市委、市政府按照“政府主导、市场运作、多元融资”的原则,通过政策引导,逐步建立起以民间资本为主,政府、企业、个人共同投资的多形式、多层次、多渠道的城乡一体化投入机制,解决城乡一体化和新农村建设“钱从哪里来”的问题。一是以奖代补,撬动社会资金投入。建立健全财政稳定投入增长机制,制定新农村建设投入政策,加大以奖代补力度,充分发挥财政资金的杠杆作用。2009年以来,市、县区两级财政共投入财政专项资金48976万元,撬动市场资金近60亿元,先后实施了39个示范点75个项目,共涉及75个乡镇(街道),覆盖102个村,受益人口达到22.6万人。二是招商引资,发挥市场作用。充分发挥县城、小城镇的区位、交通和土地资源优势,加大招商引资力度,鼓励企业、龙头公司参与城乡一体化和新农村建设,多渠道筹措资金。永登、榆中、皋兰和红古区近年来通过平整土地、拉开框架、建设新区等措施,累计引进资金100多亿元用于基础建设。七里河区八里镇通过市场化运作,引进5家开发企业,引进资金3.8亿元,实施各类项目29个,解决了资金难题,为顺利推进城乡一体化发展注入了活力。三是整合项目资金,加快建设速度。坚持在维持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下,按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则,对财政专项支农资金和农口部门预算项目建设资金及各类社会融资进行整合,先后整合扶贫开发、地质灾害避让、农村危旧房改造、新农村建设等项目资金24672万元用于试点工作,有力地推动了试点工作的顺利进行。四是实行融资创新,多条腿走路。城关区石沟村采用BT模式,将地质灾害治理、土地开发整理和新农村建设打包捆绑,组成石沟村“三合一”建设项目,以招投标的方式,通过对集体建设用地、村民宅基地和荒山进行连片整理开发,实行农民集中居住,节约和新开发建设用地10000多亩用于城市建设,先后融资1.14亿元,集中建设村民居住新区和产业发展区,建成了1074177.2的别墅式住宅小区,使1200多名村民实现了不拿一分钱住楼房的愿望。


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